城市轨道交通工程决策阶段的采购管理实践
来源：本站 浏览量：43 日期2023-11-08
本文梳理了城市轨道交通工程决策阶段建设规划采购、线路规划方案采购、工程可行性研究报告采购三方面内容，分析其采购特点和采购方式适用性，并以北京市某轨道交通项目为例，对采购方案、采购文件的编制进行说明，提出建立和完善供应商管理机制、充分利用信息化支撑手段、注重采购计划管理、加强采购人员培训、积极开展采购管理监督检查工作等建议。
一
引言
城市轨道交通工程作为大中城市综合交通的骨干系统，具有运量大、速度快、准点率高的特点，但其投资大、建设周期长，与城市发展深度融合，建设与否以及怎样建设往往需结合城市规划、人口规模、环境影响等多方要素认真研判。从全生命周期角度而言，城市轨道交通工程一般可分为决策阶段、设计阶段、建设阶段以及运营阶段等各阶段，其中决策阶段主要工作是组织编制项目建议书和项目可行性研究报告，根据市场需要及发展前景，合理确定建设规模，对建设产品的技术来源、市场容量、市场前景以及经济效益分析等各方面作深入的调研和正确的评价，决策阶段对项目工程造价的影响高达90%以上。本文聚焦前期决策阶段，重点对采购管理进行分析。二
决策阶段主要采购内容梳理
结合北京市实际情况，城市轨道交通工程在决策阶段主要包括三方面的工作，即建设规划研究、线路规划方案研究以及工程可行性研究，三者呈现逐级深入、逐步细化的关系，其中建设规划的研究对象为多条轨道交通线路，其研究需依托上位的轨道交通线网规划成果；线路规划方案研究及工程可行性研究的研究对象为具体某一轨道交通项目，其研究需依托建设规划有关成果。采购管理成功与否是一个项目实施成败的决定因素，城市轨道交通工程决策阶段的采购，通常可归类为服务类，服务成果以咨询报告为主，涵盖有关评审、报批等工作。（一）建设规划采购内容建设规划采购内容一般为建设规划主报告以及专题报告。主报告为核心报告，囊括专题报告的主要内容，着重研究城市规划序列的整体性、建设的必要性和建设时机、近期方案、投资匡算、外部条件等内容；专题报告则一般为专业性较强或需要独立深入研究的部分。以北京市第三期建设规划为例，其专题报告涉及客流预测、交通一体化、环境影响评价、环境影响跟踪评价、历史文化名城保护等多个专题。（二）线路规划方案采购内容线路规划方案一般包括规划部分和设计部分，采购内容一般是规划方案报告。规划方案依据批复的建设规划，重点论证具体线路的功能定位，研究线路起终点、路由走向、站点分布、线路敷设方式、交通接驳方式，确定车辆基地选址、P+R停车场选址等。（三）工程可行性研究报告采购内容工程可行性研究报告采购内容在形式上类似于建设规划，主要包括主报告及相关专题报告。工程可行性研究主报告重点内容包括论证项目建设的必要性和可行性，确定主要技术标准，论证线路、车站等主要工程方案和车辆、供电等主要设备系统方案的可行性和经济性，并研究分析工程筹划、投资估算及资金筹措、财务评价、国民经济评价等方面的内容；在专题研究方面，结合北京市多条新建轨道交通的实际采购情况，主要涉及客流预测、选址意见书、用地预审、环境影响评价、社会稳定性风险评估、运营安全专篇、水影响评价、供电咨询报告、人防设防标准、可行性研究阶段工程勘察、地形及管线测绘、地震安全性评价、安全预评价、地质灾害危险性评估、项目风险评估等配套专题。
三
决策阶段采购方式适用性分析
（一）常见采购方式常见采购方式可归纳为招标和非招标两大类形式，其中招标采购可分为公开招标和邀请招标方式，非招标采购可以根据组织形式的不同细分为比选、询价、单一来源采购、合格名录直采或电商采购等多种方式。（二）决策阶段采购特点分析1.采购方式可选择性广城市轨道交通工程在决策阶段相关研究工作不属于国家列明的必须招标项目范围，故可选择的采购方式较广。2.采购以服务类为主且对采购需求要求较高决策阶段采购内容以服务类为主，相对聚焦。与货物类、工程类采购相比，服务类采购的标的具有无形性、评审侧重质量而不是价格、无法存储性、易变性、不可分割性、不能再销售、服务采购复杂等属性。城市轨道交通工程作为大型基础设施，其建设对周边各方的影响均较大，决策阶段的采购工作与常规经营性采购相比体现了一定的社会性，其采购内容对城市发展和个人生活具有不同程度的影响，故而在采购需求的明确性方面提出了更高要求，体现在采购价格、响应程度、采购质量等与采购文件中关于工作内容、技术标准、成果样式及完成条件等要求关联性强。3.成交价格以市场调节为主开展采购工作前采购方一般会制定采购预算，有时为了确保成交价格在预算或预期范围内，也可在采购文件中通过设置控制价从而对投标单位的有效报价进行约定。2015年3月，国家发展改革委发布了《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号），全面放开建设项目前期工作咨询费等实行政府指导价管理的建设项目专业服务价格，实行市场调节价。（三）采购方式适用性分析采购方式的选择首先应以国家法律法规及相关制度为基本遵循。根据《招标投标法》等法规要求，属于依法必招的项目需严格执行招标采购方式。非依法必招的项目应结合相应制度及实际情况选择适当的采购方式。此外，以市场为导向，通过在一定范围内多家供应商对比，择优选择供应商，有助于取得更好的采购效果，促进降本增效。在采购工作有据可依且采购质量达到目标要求的情况下，适当提高采购效率可为后续工作开展起到积极作用。同时，提倡高效也是对采购工作向高质量发展的有效督促。结合城市轨道交通工程决策阶段的采购特点及常见采购方式梳理，对比以往多个项目的实际采购情况，笔者认为招标以及比选方式的适用性较强。一是能够较大范围内筛选潜在供应商，通过比较遴选出相对最合适的合作伙伴；二是评审方式的综合性和复合性支持多角度、多维度评判，确保全面客观；三是采购文件内容相对完善详尽，在一定程度上有助于采购方清楚地表达需求。招标与比选相比，两者形式相似但稍有不同。一是招标面向范围可以更广，公开招标通过使用公开网站等方式发布千亿体育(中国)有限公司官网，使得公众获取招标有关信息的权利均等；二是招标的时间周期更长，有关制度对标书购买、澄清答疑、文件编制、中标公示等多个环节均有最短时间要求；三是招标代理机构在招标采购方式上可发挥作用更大，利用自身经验、资源和力量，对招标人从政策解读、信息传播、专家选择、评标组织、资料归档等多方面进行协助。此外，单一来源采购方式或合格名录直采等与单一供应商直接谈判的采购方式也有其适用情况，一般单一来源采购比较适用于专业性强且缺乏市场竞争的专题报告或规划研究的情况，合格名录直采一般更适用于工作内容相对简单，合同金额小的情况。四
决策阶段采购组织与实施
（一）制定采购方案采购组织与实施阶段一般需先行编制采购方案，明确采购内容、组织形式、采购方式、供应商资格要求等内容。本文以北京市轨道交通S6线（新城联络线）一期工程可行性研究及配套专题研究项目为例对城市轨道交通工程可研阶段的采购方案进行分析说明。S6线（新城联络线）南起磁各庄站，北至T3航站楼站，线路全程64.4公里，设站9座。全线设置车辆基地一处，位于大兴区磁各庄。工程总投资匡算约307.1亿元。1.明确采购需求此次采购范围包括工程可研报告和16项可研配套专题，总计17项。配套专题包括：可研勘察报告（含重大建构筑物调查）、1∶500地形测绘、环境影响评价（含地下水评价）、建设项目用地预审（含分区规划修改方案、永久基本农田补划方案和生态红线不可避让论证报告）、客流预测、运营安全专篇、节能评估、安全预评价、地震安全性评价、地质灾害危险性评估、建设项目选址意见书、社会稳定风险评估、项目风险评价、供电咨询、市域轨道与国铁跨线运营研究专题以及站点周边一体化专题。2.选定采购方式因S6线规模较大，工程可行性研究整体内容较丰富，为充分增加竞争，采用公开招标方式采购。采取总包管理方式发包，要求中标人至少应负责工程可行性研究工作，此部分内容不得委托第三方，并负责协调、组织、审核各专题咨询单位的工作及成果。3.选择招标代理机构及公告发布平台委托经验丰富的招标代理公司进行代理，为扩大千亿体育(中国)有限公司官网的告知力度，选择在中国招标投标公共服务平台发布招标采购公告。4.确定资格审查方式资格审查方式一般有资格预审和资格后审，一般项目复杂且潜在投标人较多的情况可选择资格预审，结合以往采购经验，城市轨道交通工程的可行性研究专业性较强，潜在投标人数量有限，因此选择资格后审方式通常可满足要求。5.细化投标人资格要求通用要求方面，限定投标人在我国境内合法注册、具有独立法人资格；没有处于被责令停业，投标资格被取消，财产被接管、冻结，破产状态，近三年内没有骗取中标和严重违约及重大质量、安全问题；未被“信用中国”网站列入失信被执行人名单。专业要求方面，结合项目规模及特点，要求投标人具备市政行业（轨道交通工程）专业甲级设计资质及以上或工程咨询资信评价甲级（铁路、城市轨道交通专业）。联合体方面，综合考虑项目阶段、专业结构、发包方式、潜在投标人数量、管理效率等因素，本项目不接受联合体投标。6.设置评标规则价格因素往往并非唯一关注重点，考虑技术方案、人员队伍等多方因素，选择综合评估法，总分100分。其中技术部分60分，商务部分10分，价格部分30分。评标委员会共设置7人，其中经济、技术专家5人，另有招标人代表2人。7.明确投标限价最高投标限价方面，参照《城市轨道交通工程设计概预算编制办法》（建标〔2017〕89号）、《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》（计价格〔1999〕1283号）、《城市轨道交通前期咨询工作收费指导意见》（中城轨〔2015〕006号）等，结合2019—2021年类似项目招标结果及市场情况设置，凡超出最高投标限价总额（不含本数）的投标报价，按否决投标处理。（二）编制采购文件为提高采购文件编制质量和效率，采购文件可优先使用有关行政管理部门制定的标准文本或范本，或根据以往经验总结而成的参考文本。编制过程中需重点加强对技术、商务、合法合规性等方面的把关。以北京市轨道交通S6线（新城联络线）一期工程可行性研究及配套专题研究项目招标文件为例，招标文件共设置6个章节，包括千亿体育(中国)有限公司官网、投标人须知、评标办法、合同主要条款、主要招标内容和要求以及附件。五
决策阶段采购基础管理
采购基础管理为具体采购行为提供基本保障与支持，一般包括如人员管理、制度体系、标准化建设等相关工作。做好采购基础管理工作不仅能为具体项目的采购起到促进作用，提高采购质量与效率，同时也有助于提高风险控制水平、降低采购成本、提高整体效益。在基础管理方面，为了进一步提高城市轨道交通工程决策阶段的采购管理，可重点加强对供应商、信息化、采购计划、培训、监督检查等的关注。（一）建立和完善供应商管理机制建立和完善供应商管理机制，加强供应商寻源、认证、选择、合作、后评估机制和产品质量等管理，促进供应商不断提升产品质量和效率。（二）充分利用信息化支撑手段采购实施过程中，充分利用信息化支撑手段，促进采购流程标准化和采购行为规范化，提升采购效率，降低交易成本。（三）注重采购计划管理统筹安排形成匹配合理的采购节奏，对采购业务施行计划管理，定期组织编制并实施采购计划。（四）加强采购人员培训人员素质的提高是提升采购工作的核心关键。加强对轨道交通前期工作和采购管理的相关培训，定期开展政策解读、案例分析、经验交流，有助于提升采购人员业务水平。（五）积极开展采购管理监督检查工作通过监督检查进一步规范采购行为，确保上位指导思想的有效贯彻和落实。监督检查可重点关注制度的执行、采购方式的选择、组织与实施的规范性等。
六
结语
城市轨道交通工程投资成本高、对城市发展影响深远，规范采购行为，提高决策阶段采购管理水平，有助于提升决策阶段成果对后续建设的指引作用，进一步优化管理效能。本文在梳理城市轨道交通工程决策阶段主要采购内容的基础上，针对采购管理中的采购方式选择、采购组织与实施、采购基础管理等重点方面进行分析思考，为相关工作提供参考。
作者：赵文龙
作者单位：北京市基础设施投资有限公司
来源：《招标采购管理》2023年第4期
