依法合规做好招标采购工作，是新形势下对国有企业招标采购的基本要求。文章系统介绍了框架协议招标采购模式的起源、发展以及适用范围，分析了框架协议招标采购的实施要点和关键问题的处理，并提出了改进建议，以期做到既依法合规、又能快速稳定保障供应并进一步降本增效。

一

框架协议采购的起源及在我国的发展

框架协议采购是一种新型采购模式，最早出现于三十年前的《联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》（后修改为《联合国国际贸易法委员会公共采购示范法》），现已在国际上得到广泛应用，是世界银行、亚洲开发银行和联合国等国际组织的主要采购方式之一。

框架协议采购方式约二十年前进入我国，最初是以协议供货形式出现在政府采购中。一开始只应用在标准化程度较高的货物采购中，后来扩展到标准化的服务采购中。2004年，财政部发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，协议供货的供应商必须通过公开招标来确定，所以被称为框架协议招标采购。

在2010年前后，该采购模式被国内能源企业引进企业采购并得到了快速发展。中国石油、中国石化等率先在物资采购上尝试采用框架协议招标采购：中国石化称之为框架协议采购，中国石油称之为集中采购。经过十多年的发展，框架协议招标采购的物资品种由少到多，应用领域也从货物扩展到了服务和工程采购，为该采购模式在我国的发展积累了经验，也为我国制订相关的标准和制度奠定了基础。

中国招标投标协会2016年1月发布的《招标采购代理规范》ZBTB/T   01−2016规定，“协议集中招标采购”是企业集中采购组织模式之一；2018年6月发布的《非招标方式采购代理服务规范》ZBTB/T  01−2018将框架协议组织形式推广至非招标方式。

中国物流与采购联合会2019年3月发布的《国有企业采购操作规范》T/CFLP  0016−2019对框架协议采购的实施作出细化；2020年6月发布的《国有企业采购管理规范》T/CFLP 0027−2020对框架协议采购管理的内容和模式作了进一步说明。

财政部2021年12月发布的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》将框架协议采购方式纳入法规的管理范围。

二

框架协议招标采购的实质与适用范围

（一）实质

框架协议招标采购是将框架协议与招标两种采购方式合二为一的新型采购模式，其实质是招标人将一定时期内重复和分散的同类工程、货物或服务的预计需求进行整合归并，形成批量规模优势，以招标的方式确定供应商、标的、单价（或价格形成机制），第一阶段与入围供应商签订框架协议，第二阶段在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同的采购方式。

（二）适用范围

框架协议招标采购通常适用于难以确定采购计划的应急、零星需求采购，或者需要频繁、重复组织的同类工程、货物或服务采购（见表1）。采购的“标的”技术标准明确，市场供需相对稳定。

对于石油石化企业来说，框架协议招标采购主要适用于两类情形：一类是技术要求相对统一、采购频次高、能形成一定采购批量、市场供求相对稳定的项目，如办公设备、房屋零星维修和能源供应等；另一类是多个工程项目需求相同且能够合并形成一定批量进行招标的项目，如电缆、防腐保温材料等。

三

框架协议招标采购的优势

框架协议招标采购兼具框架协议采购与招标采购的优势，是对传统采购模式的突破和创新，对规范企业采购行为、降低采购成本、提高采购效率、实现供需双赢起到了积极作用。 

（一）锁定资源，稳定保供渠道

石油石化企业具有生产连续性、高温高压、易燃易爆等特点，其中不乏大量行业特殊化的个性需求，有时保供可能比产品质量和价格更重要，特别是对于市场紧俏货物和应急采购，依靠传统的采购模式很难取得良好效果。通过框架协议招标，锁定优质资源，与供应商形成长期稳定的合作关系。同时，通过数据共享，让供应商提前掌握企业的需求规律，从而更好地安排生产，有效实现保供目标。 

（二）增加竞争，降低采购成本

框架协议招标采购整合了企业内部一定时期的需求，项目周期长、金额大、订单稳定，能够发挥规模优势吸引优质供应商甚至大型制造商参加投标，增加了竞争性，从而能获得更为优惠的价格。此外，其减少了采购次数，有效降低了采购成本，发挥了企业第三利润源的作用，对提高企业的整体效益具有积极作用。

（三）减少频次，提高采购效率

与传统采购模式相比，框架协议采购避免了大量的重复劳动和财力、物力投入，在框架协议有效期内，较好地解决了企业的临时和紧急需求，能够快速响应市场的变化。在大大提升招标采购部门工作效率的同时，能把工作人员从繁杂重复的劳动中解放出来，将更多精力投入到研究分析市场、创新方式方法中去，为做精做专企业招标采购工作提供重要保障。

四

框架协议招标采购的实施要点

（一）健全框架协议招标采购组织机构

框架协议招标采购周期长、涉及金额大，对企业高质量发展具有深远影响，必须实行集中决策，做到定位准确、思路清晰、方法得当、可操作性强，确保项目规范运行。国有企业应成立主要领导或主管领导挂帅的最高决策机构——采购领导小组，负责统一领导，全面协调解决实施中出现的重大问题；采购管理、财务、计划、经营、质量、合同管理等成员单位共同参与、协调合作，保证采购项目符合企业发展需要，依法合规高效运行；明确采购管理部门为牵头部门，负责日常管理和业务指导。

（二）建立框架协议招标采购管理制度

企业招标采购遵循的《招标投标法》及其实施条例是国家针对具体工程建设项目实施“一项目一招”的规定，但是其中有些规定并不适用于框架协议招标采购。对中国石油系统的企业来讲，目前尚没有国家法律法规及系统内部制度对这一新型招标模式作出明确规定。为规范框架协议招标采购行为，企业应参考本文前面提到的团体标准和政府制度，制定相关制度规范，使框架协议招标采购具备更好的操作性。

（三）确定框架协议招标采购目录

国内大中型企业最初在物资项目上进行框架协议招标采购，逐渐形成了丰富的采购目录清单，并向工程和服务项目延伸推进。企业应由采购管理部门牵头，组织专业部门和建设单位对企业工程、服务、货物等采购项目进行梳理，结合企业长远发展战略、中期规划和近期生产需要，按照重要程度和风险保障目标制定框架协议招标采购目录清单，并依据企业生产需要和市场变化进行动态调整，全面推进框架协议招标采购。

（四）会审框架协议招标采购方案

依据框架协议招标采购结果签订的框架协议合同属于预约合同，协议期限、采购条款、入围供应商数量等约定对双方都会产生较大的风险，因此，招标人应充分进行市场调研，反复衡量双方利益，以寻求利于企业发展的战略合作伙伴为出发点，以互惠双赢为目标，编制招标采购方案。方案要依据采购目录对商务技术要求、选商方式、评审规则、定价机制（计价公式或调价机制）、工作量分配份额等进行约定，避免采购的随意性。框架协议招标采购结果能否达到预期效果，招标采购方案起着决定性作用，须经计划、设计、生产经营、技术、质量、造价、合同等专业部门和建设单位集中会审，通过后方可实施。

（五）规范实施框架协议招标采购

对于框架协议招标采购，目前我国尚无明确的法律规定，但作为一种招标采购模式，仍要遵循《招标投标法》和中国石油内部制度的有关规定，从发布招标（资格预审）公告、发售招标（资格预审）文件、资格评审到投标、开标、评标、定标、签订合同等环节，都必须遵守国家法律法规的规定，以保证招标活动的客观公正。同时，依法依规接受内外部监督，由专家公平公正地进行评审或谈判，按招标文件约定的标准择优选商。框架协议招标采购过程与传统招标采购程序完全一致，所不同的是，框架协议采购最后签订的是框架协议，而不是一个具体的订单合同。

五

框架协议招标采购关键问题的处理

影响框架协议招标采购的因素很多，主要包括框架协议有效期、预估数量、预估利润和周期价格浮动等（见表2）。因实施采购时交货时间、交货地点、供货数量等主要采购要素不确定，致使供应商在参与投标竞价时无法针对真实的项目情况对自身生产能力、资金压力、相应风险进行预估和判断，间接使得报价也相对保守，达不到预期效果。

（一）关于协议履行方式的问题

框架协议期限的确定既要满足重复采购的需要，又要考虑合同风险的增加。协议履行期短、招标频次高，势必造成招标工作量大、耗费精力多，影响采购效率，但是当下社会科技发展突飞猛进，产品更新换代较快，协议履行期也不宜过长。解决方式主要有以下三种。

1.限时采购方式

招标文件明确执行周期，到期合同自动解除，这是框架协议的常用方式。对于市场价格敏感、受原材料价格波动较大的项目，宜以年度为限，如石脑油、电缆、钻具等。如果于招标阶段引入调价机制，可适当延长有效期，但是不宜超过2年；对于标准化程度高、目录涵盖齐全且市场行情相对稳定的项目或成熟的整装设备，一般不超过3年；对于一次性投资大、回收期长的项目，可作为长期合作项目，有效期不应超过8年，如新车租赁、钻机租用等。

2.限量采购方式

在招标文件中设置最低和最高采购限量：达到最低采购限量时，采购方有权选择继续执行合同或解除合同；达到最高采购限量时，自动解除合同。这种方式能有效解决采购预估量与实际需求差异较大的问题。

3.“限量+限时”采购方式

采购量过少或协议执行期过短，则难以体现框架招标的规模优势。如果实际用量与预计需求量差距过大，可以采用限量和限时相结合的策略，达到一定采购量(相当于安全库存)或执行期结束前某一时间段内，启动下一轮框架协议招标采购。

（二）关于中标人数量的问题

由于框架协议招标具有无固定具体项目、结果有效期长、交货频度多、采购数量不确定等特性，若只确定一名中标人，势必存在生产保供压力大、售后服务能力弱等方面的风险，难以保证生产实际需要。问题解决方式有以下两种。

1.确定唯一中标人

招标人在招标项目准备阶段应对市场行情以及供应商的能力、规模和水平有所了解，结合实际情况，按照区域或数量份额等因素，将同类或多类标的物划分为多个标段（标包），每标段（标包）应确定一名中标人。

2.确定多家入围

在国资委的指导下，大型央企组织的物资框架协议招标采购日臻成熟，入围（中标）供应商不再具有唯一性。招标人应根据预计采购内容和采购数量，合理确定入围供应商的最高数量或最低数量，并防止合同签订随意性较大。

（1）明确中标人的主、次、从地位，在排名第一的供应商无法满足需求时，按照排名顺序启用后面的供应商，以此类推。

（2）考虑每家入围供应商有机会承担一定数量的采购任务，明确每家入围供应商的工作量份额，排名靠前的份额多些，排名靠后的份额少些，绝不能本末倒置或分标了事。

（三）关于价格评价方法的问题

框架协议招标采购一般采用综合评估法，其中价格评价方法基本采取低价优先法，且价格分值比重较大，所以价格因素是投标人谋取中标的关键点，中标价格主要受采购数量的影响。招标人希望将可能的项目内容全部纳入框架，但是数量又难以确定，往往会采用不带量招标，导致投标人利用不平衡报价来谋取中标，即对批量大的报高价，对批量小的报低价，看似总价低，但由于用量不均会导致“低中高采”问题。为解决这一问题，可根据实际选择相应模式。

1.“单项评审、打包中标”模式

为抑制不平衡报价，根据以往采购数量和预计变化，对采购目录内的标的设置权重系数，采用“单项评审、打包中标”模式。投标报价评价方法如下所示：

式中：

Fi=有效投标人的投标报价得分；

Fn=有效投标人的行报价得分；

Fmax=最高价格分值；

K=低于评标基准价给予的加分分值；

Dn=有效投标人的行报价；

D=行报价的评标基准价，为所有有效投标的行报价算术平均值；

E=调整系数，即评标价格每高于或低于评标基准价一个百分点调整的分值；

N=每项产品的权重。

特殊情况的处理：在物资招标评审中，若投标人报价目录中的某一项或某几项价格明显超出其他投标人报价的，其中标后可在中标目录中作剔除处理，但是必须在招标文件中予以明确说明。

2.“单项评审、单项中标”模式

对于价格相对较高的设备类集采项目，不再对采购目录内的标的设置权重系数，而是采用“单项评审、单项中标”模式，最后整理汇总形成中标人的供货目录。

（四）关于价格执行策略的问题

招标人希望买到物美价廉的标的，供应商却希望获得合理的利润，框架协议招标采购中的价格始终都是核心问题。由于价格滞后于市场波动，导致的结果可能会影响厂商的生产积极性、标的质量、交付期和后续服务等，这也是制约框架协议采购大范围实施的关键问题。解决措施主要有以下三种。

1.采用固定价格

通过招标方式确定价格后，在协议期内发生任何情况，均保持价格固定不变，不可抗力情形除外。框架协议招标采购一般采用固定价格。

固定价格适用于框架协议期内采购标的市场价格比较稳定或预计采购数量变化不大的项目。

2.采用联动价格

对受材料市场价格波动影响大，可能出现协议供应商因无力承受价格波动带来的损失拒绝供货或提供服务的项目，应设置调价机制，使框架协议招标的执行价贴近市场价。例如，中国石油华北油田开创的动基恒系价格机制，即每批次采购价格同市场销售价格实行联动，目前已被广泛应用于钢材、沥青和橡胶制品采购项目。

联动价格适用于框架协议期内采购标的市场价格变化较大的项目。

3.采用最高限价

最高限价是中标人与入围供应商在框架协议中约定的，供应商向招标人或项目单位提供工程、货物或服务的最高价格。招标人或项目单位在实施采购时，与入围供应商通过一定的方式确定比最高限价更优惠的价格。

最高限价适用于框架协议期内标的采购数量变化较大的项目。

六

框架协议招标采购的改进建议

框架协议招标采购是央企普遍推广应用的降本管理模式，其与企业的生存与发展息息相关，是大型央企高质量发展平稳推进的有效手段。为保证框架协议招标采购取得显著成效，笔者结合企业采购实践提出四点建议。

（一）开展前瞻性标准化建设

标准化建设是框架协议招标采购的基础。早在“十二五”期间，中国石油长庆油田就开展了标准化采购探索与实践，其内涵是从源头抓起，开展标准化站点建设，进而提升采购管理精细化水平。

1.设计标准化

设计标准化就是将采购管理向前端的设计延伸，通过设计标准化站点，实现工艺流程、平面布局、模块划分、安装尺寸、规格系列、配套标准的统一。

2.设备定型化

设备定型化是指根据功能、规模和工艺技术要求，统一设备设施的质量标准、规格系列、技术参数和外形尺寸。

3.采购规模化

采购规模化是指汇总同类标的标准化的需求计划目录，进行批量规模采购。

4.运作市场化

运作市场化是指立足全国范围扩大选商，利用市场资源优化企业资源配置。

（二）扎实抓好基础性工作

框架协议招标采购需要招标人通过数据分析掌握企业生产经营需求动态和采购规律，对国家经济环境、技术环境和市场行情进行调研和摸底，重点做好三项基础性工作。

1.定期调整采购目录清单

采购管理部门牵头，召集设计、技术、生产经营等专业部门和建设单位做好前期技术沟通交流，合理确定采购范围，结合实际需要定期做好框架协议招标采购目录的调整和完善。

2.合理预估需求量

根据企业发展规划、需求动态和消耗规律，对有效期内的需求数量进行合理预估，最大限度发挥规模优势。

3.全面开展采购成本分析

对每一项框架协议招标采购项目的价格构成做到心中有数，既要通过框架协议招标采购降低采购成本，又要防范供应商恶性竞争和低价劣质风险。同时，应及时掌握市场价格波动规律，建立切实可行的调价机制。

（三）实施招标采购信息化

实施信息化采购是管理创新的有力抓手。掌握最大范围的数据信息，有利于进行大数据分析与对比，为企业发展提供科学决策依据。

1.开展数据资源整合

搭建一个纵向到底的业务平台，统一基础数据、采购流程和运维管控，不但“全程记录”“永久追溯”，实现招标采购全过程阳光透明，还突破物理空间限制，采购业务一律线上运行，全面取消纸质办公，加快提高企业整体工作效率。

2.开放数据信息资源共享

在业务平台平稳运行的基础上，可以考虑横向与国家招标投标公共服务平台、省级电子招标投标公共服务平台，甚至同行业务平台实现对接，将隐蔽的权力公开化，接受全社会的监督；同时，以开放市场环境作为支撑，加强供需方之间的联系与合作，及时共享优质低价的供应资源，增强竞争，降低成本。

（四）坚持开展项目后评价

招标项目后评价是在项目跟踪的基础上，对整个招标实施过程或某一阶段的绩效与招标项目管理成果的总结评价，是改进和提高招标质量的关键。

1.对招标活动的评价

在程序方面，包括公开性、公平性和公正性的评价，开标、评标、决标和授标等程序是否符合规范；分析招标的方式选择是否合理；对投标人资格审查是否严格；招标文件编制是否符合基本规定，内容是否完备，有无前后矛盾之处；标底是否合理等。

2.对招标绩效的评价

主要是评价合同执行的情况，合同实际履行时的人员、材料、设备与资格预审和投标文件的差异，项目进度、价格(造价)、质量的控制与招标采购方案的差异，招标采购活动与项目总体目标要求的差异等。

3.对标引领提升

对标国资委采购管理要求以及国际、国内一流企业的先进技术、先进模式和招标成效，对企业自身的管理模式进行全面评价，寻找差距，补长短板，深化共识，使框架协议招标采购不断取得卓越成效。

作者：董金哲    张 丽    王季芳

作者单位：中国石油华北油田分公司招标中心

来源：《招标采购管理》2023年第4期